2016年9月22日，中華人民共和國(guó)商務(wù)部發(fā)布2016年第46號(hào)公告，決定對(duì)進(jìn)口食糖進(jìn)行保障措施立案調(diào)查。2017年5月22日，歷時(shí)8個(gè)月的調(diào)查塵埃落定，商務(wù)部裁定，進(jìn)口食糖數(shù)量劇增使得中國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)受到了嚴(yán)重?fù)p害，根據(jù)《中華人民共和國(guó)保障措施條例》，對(duì)關(guān)稅配額外進(jìn)口食糖征收保障措施關(guān)稅，期限3年，并逐年遞減，第一年為45%，第二年為40%，第三年為35%。

保障措施與貿(mào)易救濟(jì)

根據(jù)商務(wù)部的統(tǒng)計(jì)，1995年至2014年間，WTO成員國(guó)發(fā)起的保障措施調(diào)查共295起，使用最為頻繁的為印度(39起)、印尼(23起)和土耳其(17起)。2016年來自WTO成員發(fā)起的9件保障措施調(diào)查案件與我國(guó)有關(guān)，其中7起是針對(duì)鋼鐵行業(yè)的。

保障措施同反傾銷、反補(bǔ)貼一樣，是WTO允許的貿(mào)易救濟(jì)措施。不過，反傾銷與反補(bǔ)貼針對(duì)的是不公平貿(mào)易，并且通常指向特定國(guó)家的某類產(chǎn)品，而保障措施則針對(duì)的是特定產(chǎn)品的正常貿(mào)易，因此，保障措施涉及的國(guó)家和地區(qū)更為廣泛，適用條件更加嚴(yán)格。

保障措施一般用于不可預(yù)見的情勢(shì)變動(dòng)。WTO的基本原則之一是自由貿(mào)易，然而成員國(guó)承擔(dān)WTO所規(guī)定的國(guó)際義務(wù)時(shí)被賦予了一定的靈活性，當(dāng)成員國(guó)遭受了突然的不可預(yù)見的情勢(shì)變更，可以采取相應(yīng)的貿(mào)易救濟(jì)措施。為此，在關(guān)貿(mào)總協(xié)定談判的烏拉圭回合中，達(dá)成了《保障措施協(xié)議》，既規(guī)定了成員國(guó)可以在一定條件下采用保障措施，同時(shí)也保證了這一貿(mào)易救濟(jì)行為不被濫用。

根據(jù)WTO的規(guī)定，保障措施的實(shí)施條件主要有三個(gè)：第一，某種產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量急劇增加；第二，進(jìn)口產(chǎn)品激增對(duì)相關(guān)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了“嚴(yán)重?fù)p害”或“嚴(yán)重?fù)p害威脅”；第三，進(jìn)口產(chǎn)品激增與“嚴(yán)重?fù)p害”或“嚴(yán)重?fù)p害威脅”存在嚴(yán)格的因果關(guān)系。

低價(jià)進(jìn)口食糖令國(guó)內(nèi)糖企承壓

為老百姓生活提供甜蜜的中國(guó)糖企近年來遭遇的卻都是苦澀。自2001年加入WTO以來，中國(guó)對(duì)進(jìn)口食糖的關(guān)稅配額為194.5萬(wàn)噸/年，2001-2010年的十年間，中國(guó)進(jìn)口食糖保持了平穩(wěn)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但是一直沒有超過194.5萬(wàn)噸的關(guān)稅配額。從2011年起，食糖進(jìn)口進(jìn)入快車道，數(shù)量急劇增加，2016年中國(guó)進(jìn)口食糖306萬(wàn)噸，超配額111.5萬(wàn)噸，2011-2016年，進(jìn)口食糖占中國(guó)市場(chǎng)份額約為20-30%之間，中國(guó)在不知不覺中已經(jīng)成為食糖的世界第一大進(jìn)口國(guó)。

由于進(jìn)口食糖價(jià)格低廉，對(duì)國(guó)內(nèi)糖企造成了巨大的沖擊，銷售數(shù)量、銷售收入、市場(chǎng)占有率以及利潤(rùn)率不斷受到擠壓，大量糖企虧損，國(guó)內(nèi)糖料作物的播種面積不斷減少，產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重?fù)p害，甚至已經(jīng)危及產(chǎn)業(yè)安全。在這種情況下，商務(wù)部遵循中國(guó)法律法規(guī)和世界貿(mào)易組織規(guī)則，經(jīng)過嚴(yán)格的調(diào)查程序，決定對(duì)進(jìn)口食糖進(jìn)行保障措施，可以說是有理有據(jù)。

為其他產(chǎn)業(yè)提供了可參考樣本

進(jìn)口食糖保障措施能引起這么廣泛關(guān)注的主要原因是這種方式的發(fā)起具有嚴(yán)格的實(shí)施條件和程序，而且這種貿(mào)易救濟(jì)措施在我國(guó)并不常見。對(duì)于這一措施的出臺(tái)有以下幾點(diǎn)啟示：

首先，為其他產(chǎn)業(yè)提供救濟(jì)措施提供范本。保障措施要由具有法定資格的機(jī)構(gòu)通常是進(jìn)口國(guó)政府或進(jìn)口國(guó)內(nèi)全部產(chǎn)量或其產(chǎn)量占國(guó)內(nèi)同類產(chǎn)品生產(chǎn)總量主要比重的產(chǎn)業(yè)提出書面調(diào)查申請(qǐng)。在本案中，是由廣西糖業(yè)協(xié)會(huì)代表國(guó)內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)請(qǐng)求對(duì)進(jìn)口食糖進(jìn)行保障措施調(diào)查，由商務(wù)部受理搜集相關(guān)證據(jù)資料展開調(diào)查。因此行業(yè)協(xié)會(huì)在此案中功不可沒，也為其他產(chǎn)業(yè)在必要時(shí)申請(qǐng)貿(mào)易救濟(jì)措施提供了很好的參考樣本。

其次，面臨引起貿(mào)易伙伴報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。保障措施針對(duì)的是特定產(chǎn)業(yè)的正常貿(mào)易，因此，不可避免對(duì)若干個(gè)國(guó)家產(chǎn)生影響，在本案中，巴西、泰國(guó)、澳大利亞均是食糖出口大國(guó)，也是我國(guó)食糖進(jìn)口的主要來源國(guó)，值得一提的是我國(guó)與澳大利亞、東盟(泰國(guó)是成員國(guó))還建立了自由貿(mào)易區(qū)。因此對(duì)進(jìn)口食糖的保障措施必將會(huì)傷害到這些國(guó)家的利益，盡管商務(wù)部貿(mào)易救濟(jì)局分別與澳大利亞和巴西就食糖保障措施案進(jìn)行了磋商，但如何在保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)不引起貿(mào)易伙伴的報(bào)復(fù)仍然考驗(yàn)著相關(guān)部門的智慧。

最后，保障措施的申請(qǐng)，為國(guó)產(chǎn)糖業(yè)的發(fā)展迎來了時(shí)間。根據(jù)WTO的《保障措施協(xié)議》，保障措施的實(shí)施期限不得超過四年，在本案中，我國(guó)政府裁定的對(duì)食糖實(shí)行保障措施的期限為三年，對(duì)關(guān)稅配額外進(jìn)口食糖征收保障措施關(guān)稅的稅率也是逐年遞減的。貿(mào)易救濟(jì)屬于“救急不救窮”。我國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)羸弱，農(nóng)戶分散種植糖料作物，規(guī)模較小，。而巴西、泰國(guó)、澳大利亞食糖產(chǎn)業(yè)集約化和機(jī)械化水平較高，規(guī)模經(jīng)濟(jì)與成本優(yōu)勢(shì)突出，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)。因此促進(jìn)我國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，靠限制進(jìn)口遠(yuǎn)非長(zhǎng)久之計(jì)，一方面需要我國(guó)各級(jí)政府不斷深化供給側(cè)改革，為食糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供源源不斷的活力。另一方面保障措施為中國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)贏得了寶貴的時(shí)間，相關(guān)企業(yè)需要抓住這一難得的機(jī)遇，通過技術(shù)進(jìn)步與創(chuàng)新提高產(chǎn)量，提升質(zhì)量，不斷降低成本，苦練內(nèi)功，迎頭趕上，提升競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，才能形成市場(chǎng)的良性循環(huán)，同時(shí)避免更多的貿(mào)易摩擦。(劉春生中央財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院副教授)